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全球范围看人口:铺开中小城市落户有两个关键

近期中办和国办联合印发了《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》。在以户籍制度和公共服务牵引区域流动部分中,明确提到全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制,全面放松城区常住人口300万至500万的大城市落户条件,完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户限制。根据城乡建设统计年鉴的数据,全国662个城市中,城区常住人口300万以下的有643个,几乎囊括了所有的三四线城市及中小城市。城区常住人口在300到500万的城市有10个,在500万以上的城市有9个。可以看出,有将近98%的城市,直接受益于户籍政策的调整。这一政策变化,是近年区域政策调整的具体体现。以西部大开发、东北振兴和中部崛起为代表的旧式区域发展战略,本质上是利用行政力量作为经济指挥棒,践行区域均衡主义。但一味追求均衡,并没有让区域间的发展差距明显缩小。而且维护区域均衡发展的两个关键手段基于转移支付的财政安排和倾斜于落后地区的优惠政策,还带来了激励机制扭曲和资源错配的问题。从全球范围看,强调非均衡发展和人口集聚性才是主流。人均GDP更高的国家,人口集聚效应往往也更强。比如美国、日本、韩国人口超过100万的城市群总人口占国内人口的比例,分别为46%、65%和50%,都位居世界前列。英法德等国家不符合主流规律,但这些国家都有自己的城市集聚区,比如伦敦城市群、巴黎城市群等。

图1:全球范围来看,人均GDP更高的国家人口集聚效应往往更强资料来源:世界银行(红色气泡代表中国,红色方框代表英法德等国)美国50%的GDP是由少数人口和产业集聚区域所创造的,东京湾区面积占日本国土面积的3.5%,但创造了日本1/3的GDP。

图2:美国50%的GDP集中分布在少数地区资料来源:美国企业研究所中国近年也开始调整区域政策,不再过度使用行政手段来促成四大区域间的均衡发展,而是重新审视效率和公平的关系,鼓励各类生产要素流动和提高配置效率。人口和劳动力作为最重要的生产要素,它的流动是新区域战略的重点。今年年初国家发改委印发《2019年新型城镇化建设重点任务》,指出要全面放开城区常住人口300万以下的大城市落户限制。这次更是在更高层面联合发文,要求全面取消这一人口规模城市的落户限制。我们通常所说的城镇化率,是常住人口城镇化率,指的是常住人口占总人口的比例。但中国有大量工作和生活在省市,但户口在农村的人群。根据国家统计局数据,2018年年末中国常住人口城镇化率为59.58%,户籍人口城镇化率为43.37%,两者相差了16.21%,乘以当年的总人口13.95亿,意味着有2.26亿人常住在城市,但没有城市户口。毫无疑问落户标准的放松,将加快户籍人口城镇化进程。相比于生活在城市里的农村户口人群,城市户籍人口能够享受到更多的公共服务,比如教育、医疗和养老等。预计将有千万数量级的人会选择落户城市,尤其是那些已经长期生活在城市,但因原先户籍制度限制而无法落户的人群。相应也会带来置业需求,人口集聚后对服务业的需求也会增加,这有助于规模经济效益的发挥。在落户条件放松的同时,这些人户分离的人口选择落户城市的意愿,对于实现政策目标而言非常重要,值得高度关注。认为,有两个关键点。一是在城市里的就业机会。中国人的租房理念并不强,层级越低的城市越明显,选择在城市落户并定居,通常意味着需要购置房产,日常的各类生活成本和农村相比也更高。能否有一份合适的工作,并且对未来收入有稳定的预期,是大多数人需要考虑的因素。二是基本公共服务能够真正实现均等化,落户城市后能够和原先的城市居民,享受到同等的教育、医疗和养老等服务。因此,为了让落户标准放松起到更显著的效果,可能还需要配套的政策调整。一是继续落实房住不炒政策,稳定对房价的预期,缓解置业和房屋租赁方面的压力。二是稳定就业、创造就业机会,比如加强产业向中西部和低线城市的转移、强化职业技能培训等。三是逐步落实基本公共服务均等化政策,让新落户城市的人口更有归属感。总的来说,认为取消和放松城市落户限制是新区域战略的具体体现,将加快户籍人口城镇化,人口集聚后也有助于规模经济的发挥。在户籍政策放松的同时,进行配套政策调整,比如落实房住不炒、稳定就业和推动基本公共服务均等化,将提高更多人口落户城市的积极性。
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